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【原创】旧村改造之村企合作“破局篇”


“三旧”改造中的旧村庄改造,是一个常谈常新的话题,因为牵涉内容太广,本文仅从广大开发商最困惑难度最大的收购环节展开探讨。

在旧村改造的村企合作中,原来的征地环节由政府主导变成了单一市场主体的市场化运作,要与村民进行协商,而这过程中,缺乏法律法规的支持。我们知道,在由政府主导模式的征收环节是依据国务院于2011年颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,而由集体土地收购转为国有土地是没有法律法规可依的。各地市所出台的城市更新政策属于《意见》《办法》,比如深圳市出台《深圳市城市更新办法》、中山市出台《中山市人民政府<关于印发中山市“三旧”改造实施办法(试行)的通知>》等,因为“三旧”改造牵涉范围非常广,按《意见》或按《办法》实施无法全面覆盖,因此到各区、镇一级政府项目落地时还需根据当地具体情况出台实施细则。


由于湾区各地的旧村庄改造之相关政策各有异同,本文以中山市的旧村庄改造为例浅作说明。

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前期作阶段上选对确实能落地的项目


首先在前期意愿调查阶段,按照《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》(粤国土资规字〔2018〕3号,以下简称3号文)的规定,需经该集体经济组织成员大会表决并获得全体成员2/3以上同意,即村民(股民)数达到总人数(股民数)的2/3以上即符合改造意愿条件,而项目实施到关键环节即拆除旧建筑重建环节则实际要100%的村民签署拆迁补偿协议才能执行。

从2/3的前期意愿调查到100%的搬迁补偿协议签订中间要经历至少10次左右的村民表决(以广州市为代表),具体落实到政策的相关限定各地均有要求。以中山市为例,按中山市2019年《关于深入推进旧村庄改造提升城市品质的征求意见稿》第十二小条规定,单一实施主体在经政府统一挂牌招商后需在6个月内全部签订搬迁补偿安置协议(或收购100%不动产权益),方能实施旧建筑拆除。

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 不独有偶,在旧改条件最成熟,成功案例最多的深圳市,前期“占坑”后面“爬坑”而导致被清退的例子很常见。2018年11月30日,深圳龙岗区城市更新局同时在其官方网站和深圳特区报一口气公布了欲按照政策进行清退的52个项目名单,其中包括列入计划后1年内未完成核查的单元规划报批的项目33个、规划审批后2年内未完成首期实施主体确认的项目15个、确认实施主体后1年内未完成土地出让的项目4个。一旦被列入清退名单则意味着前期工作都白做了,所有的时间成本、机会成本都变成了沉没成本。

为使项目确实能落地,项目的前期选择至关重要。村民利益不能由个体申诉,按“少数服从多数”的原则由村集体(行政村或自然村)进行公开表决,这就决定了其表决和谈判是一种集体化行为。这需要对村集体进行详细的尽调。比如村集体两委班子的威信、其战斗力如何,该村有否在之前因为征地拆迁与村民发生过不稳定事件等等。按新修订的《村民委会员组织法》规定,村两委5年一任期,其届满后能否连任等因素均应在尽调范围内。

其次我们建议在成为实施主体之前开发商作为意向实施主体需作详细的前期调查。以中山市为例,在确定单一实施主体之前,由村集体作为申报主体开展前期意愿调查,在完成基础数据调查核实和权益确认之后再公开遴选合作企业。我们建议开发商在前期调查时就已充分介入。由于各地均有规定意向实施主体前期不得以赞助之类的名义介入村民表决,建议在此时引入前期服务商即专业的咨询公司做前期调查。

调查分为2个内容,其中之一是分户意愿调查,另外一部分是对土地利用现状的详细数据调查。分户意愿初步摸查有利于摸清有多少“钉子户”,各户房产面积(有证部分、无证部分、违建部分)以及各户所占基底面积,这是进行搬迁补偿费用测算的前提。另一部分是对村内土地利用现状的调查,村内的土地权属、用地性质、宗地用途、三规符合情况等,细分到宗地,这些是开发商作为意向实施主体就搬迁补偿方案向村委提出要约的前提,很多拆补协议在城市更新单元确立之前就已经开始商讨,而收益预估要到单元规划通过之后。在还未确定收益前,不经过客观详尽的测算提出过高的补偿标准,有可能造成很大的损失。因此这项前期投入是非常必要的,如果经以上测算后分析得出项目不可控程度高,此时退出再选择其它的项目机会为时未晚。



确定实施主体阶段:加强中观的片区统筹能力

进入到实施主体确认阶段,此时政府的主导意愿较强,由政府在资产交易平台发布招商公告,根据意向实施主体提交的初步规划方案、补偿安置初步方案、公建用地贡献等方面进行评比选出合作主体。这要求开发商具备一二级联动的能力,在一二级联动俗称的前期“勾地”中,我们要“想政府之所想”。如果说具体项目的选择是“微观”的选择,那么在经过公开招商通过政府主导的遴选则是一个“宏观”的课题。

从宏观方面来说,选择一座城市,长期看人口、中期看土地,短期看政策,宏观因素牵涉到人口、产业、经济、土地政策等,宏观的问题较为“宏观”,如果要详述需要几篇论文来详述,不是本文探讨的重点。我们讲从旧村改造当中影响我们地块价值的中观因素。中观因素笔者认为主要因素是城市规划,规划决定了市政大配套(大配套由市政提供,小配套按公益用地比例要求由项目提供),决定了城市发展方向,决定了交通出行,也在某种程度上决定了产业发展,而由产业发展这一因素与宏观因素构成正向反馈机制。我们需要找出城市发展中的痛点,通过“规划拿地”,从整个片区来进行统筹,从产业发展与城市发展的共融、产业、人口与经济的关系来编制单元规划,引导项目成为重点项目,作为政府公开招商这一重要步骤的敲门砖。

从整个片区来统筹需要有更高的产业部署,在做单元规划前,我们需要了解政府将大力扶持和培育的产业,在政府重点要打造的中观片区提前参与规划,通过规划前置对接好战略合作的产业方一同拿地,将产业、配套与商住一体,作为申请规划调整,提高项目溢价能力的筹码。



实施阶段运用博弈论公开市场化运作


当项目实施主体资格确认后,进入正式的搬迁补偿谈判阶段。此时要以博弈论的思维进行完全市场化的公开透明的运作。

此时,对于市场上涌现的各种平台公司所提出的种种捷径均是不可取的,比如通过某种简化手续调容积率、转地块功能、不经过法定程序走层层审批而快速调整单元规划等俱是行不通的。旧改项目中所有的程序必须齐备,经过旧改政策宣讲、规划公告(催告)、搬迁补偿协议公示以及听证员听证等程序,有备可查方能确保程序合规合法。

按《博弈论》中说当信息不对称时,哪一方信息不完全则该方会受损失。村民是非常担心自己个人在群体博弈中自己是受损的一方,因此谈判的机制设计需要更公正合理一些。比如以整体谈判达成一致的方法代替单独协商机制。笔者记得2018年底深圳市公布的《深圳市城中村(旧村)总体规划(2018-2025)(草案)》把对于位于基本生态控制线、紫线、历史风貌区等城市控制性区域范围内的城中村用地等原则上应划入综合整治分区,原则上不再拆除重建,此草案一颁布深圳市民走上街头拉条幅要求城市更新而不是村容整治,可见在大湾区的城中村原业主均是由集体用地转变为国有土地过程中利润的获得者,绝大多数村民是期望拆除重建,不愿签署拆赔协议的村民只是少数,而且这些村民并非不愿拆除重建,而只是想提高对价。而一旦前后赔付标准不一样,后拆的比先拆的获利更丰,又会影响先拆的村民心理。在此时的博弈应实现矛盾的转化,即实施主体不与村民单独协商,而只与村集体进行谈判和交锋,将搬迁补偿的个体诉求实现村集体内部利益分配的矛盾转化。


旧村改造项目顺利的5-6年的操盘时间,长一点的7-8年甚至长达10年之久,需要做好打持久战的准备。这需要开发商有从一、二、三级联动开发所具备的全程化操作能力,包括前期的拆迁谈判到后期的产业招商运营能力等等,有关产业运营部分我们会在下一篇中与开发商进行探讨。

先与村委谈项目,再与政府谈宏观,谈规划,然后用专业手段市场化运作是挖掘旧村改造这一金矿的钥匙,本文以实际经验入手作探讨交流,有不足之处恳请交流招正。


撰文:肖亚玲

美编:华远小橙子